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财政部关于进一步加强注册会计师行业行政监督工作的意见

财监[2010]50号

各省、自治区、直辖市财政厅(局),深圳市财政委员会,财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处:

  为了贯彻落实《国务院办公厅转发财政部关于加快发展我国注册会计师行业若干意见的通知》(国办发〔2009〕56号)精神,进一步提高注册会计师和会计师事务所的执业质量和诚信水平,促进注册会计师行业又好又快发展,财政部决定进一步加强和改进会计师事务所行政监督工作。现提出以下意见:

  一、充分认识加强注册会计师行业行政监督工作的重要意义

  注册会计师提供专业化、多元化服务,在提高经济信息质量、引导社会资源合理配置、优化企业治理结构、维护市场经济秩序和保护社会公众利益等方面发挥着重要作用。经济社会的不断发展为注册会计师行业加快发展提出了客观要求。注册会计师行业实现加快发展,既需要全行业抢抓机遇、拼搏进取,也需要财政部门强化监督、规范引导。财政部门在大力扶持会计师事务所加快发展的同时,必须毫不松懈地加强和改进行政监督工作,切实做到两手抓、两手都要硬。

  (一)加强行政监督是注册会计师行业发展的重要保障。近年来,随着我国注册会计师行业行政监督工作不断加强,注册会计师行业职业道德水平、专业胜任能力和执业质量稳步提高。但由于起步较晚、基础薄弱等原因,我国注册会计师行业的整体水平与经济社会发展的要求、与社会公众的期望和国际先进水平还有一定差距,特别是在内部治理、风险控制、诚信建设、执业质量等方面还有待提高。因此,需要通过进一步加强注册会计师行业行政监督工作,强化对行业的外部约束,营造良好的内部治理和外部市场环境,确保注册会计师行业实现规模扩大、结构优化、质量提升、效益提高的又好又快发展。

  (二)加强注册会计师行业行政监督是全行业乃至整个社会诚信建设的关键环节。诚信是注册会计师的职业灵魂。如果注册会计师不讲诚信,其出具的审计报告将失去存在的价值,其鉴证职能作用就无从发挥,其维护社会公众利益的根本宗旨就无从谈起。在我国注册会计师行业发展过程中,有许多沉痛的历史教训。行业越是发展加速,越要强化监督,这不仅是维护市场经济秩序和公众利益的重要手段,也是保护和促进注册会计师行业健康发展的内在要求。强化行政监督,不仅是多一些规矩,多一些制约,多一份警示,更是多一份保护、多一份社会信任。

  (三)加强注册会计师行业行政监督是依法行政,提高财政管理科学化、精细化水平的客观需要。依法行政是财政管理科学化、精细化的重要内容,是做好注册会计师行政监督工作的根本要求。强化行政监督要求,提高行政监督水平,必须严格依法行政,依法检查,依法监督,确保公平公正公开执法。财政部门必须不断完善法规制度和监督机制,不断细化监督措施和要求,进一步规范监督检查程序,努力提升专业素质和执法水平,不断提高行政监督的法制化、规范化、科学化和精细化水平。

  (四)加强注册会计师行业行政监督是会计师事务所走出去的基本前提。资本的跨国流动、企业国际化发展以及参与国际市场竞争都离不开注册会计师提供的专业支持和服务。会计师事务所从事跨境服务,必然要求会计审计准则体系的国际趋同和会计审计监督的跨境互认与等效。在会计审计监督国际互认与等效工作中,境外监督机构要对我国会计师事务所行政监督体系及运行情况进行评估,有效行政监督是境外监督机构认可和信赖我国会计审计监督体系的前提。因此,只有加强和完善行政监督,才能为我国会计师事务所走出去、站得住、发展好创造良好条件。

  今后一个时期,财政部门开展注册会计师行业行政监督工作要紧紧围绕以下目标:通过加强注册会计师行业行政监督,促进注册会计师行业提升职业道德水平和专业胜任能力,进一步提高注册会计师行业执业质量;进一步提高注册会计师行业治理水平、增强注册会计师行业竞争能力,促进事务所组织形式、治理机制和管理制度更加科学;进一步打破制约注册会计师行业发展的行政壁垒和业务限制,有效治理干预执业、压价回扣等不当行为,促进注册会计师行业执业环境显著改善;进一步提升注册会计师行业的诚信度、公信力和服务经济社会发展的能力,促进注册会计师执业领域大幅度拓宽;进一步优化会计师事务所的规模结构,形成一批规模较大、执业质量较好的大中型事务所,带动全行业快速健康发展。

  二、构建和完善注册会计师行业行政监督体系和长效机制

  按照“统一领导、分工负责、统筹协调、运转高效”的基本原则,财政部驻各地财政监察专员办事处和各省级财政部门分别承担证券资格会计师事务所和非证券资格会计师事务所的行政监督工作任务。各专员办和省级财政部门要在近年来行政监督实践的基础上,按照科学化、精细化的要求,根据新形势、新任务、新情况,不断总结、不断完善、不断提高,认真研究和积极构建符合国情、符合行业特点、符合行业发展要求的行政监督工作长效机制,重点抓好以下几个方面:

  (一)树立正确的行政监督理念。专员办和省级财政部门要通过加强和改进会计师事务所行政监督工作,进一步提高注册会计师和会计师事务所的风险意识和执业质量,进一步提高财政部门服务于行业加快发展的能力和水平,努力营造惩处少数、教育多数、保护诚信执业的良好环境。专员办和省级财政部门要进一步树立为会计师事务所发展服务的意识,坚持“寓监督于服务,寓监督于发展”的工作理念,通过提出管理建议、提供政策咨询、组织学习培训等方式,帮助和引导会计师事务所规范管理、做大做强、做优做精;要整顿行业不正之风,打破制约会计师事务所发展的行业壁垒、业务限制和地方保护,协调避免重复检查,为会计师事务所创造更加公平有序的执业环境。专员办和省级财政部门要加强行业调研,深入了解行业情况,找准行政监督的重点和切入点,提高工作的全局性、针对性、科学性、计划性、前瞻性。

  (二)加强和完善日常监督工作。日常监督的目的在于实时监控和预警防范。专员办和省级财政部门要制定从信息采集、信息分析到信息处理的日常监督工作制度,务必使日常监督工作做到有信息来源,有方法手段,有分析利用,有预警控制,有制度保障。要积极探索各种有效的日常监督手段和方法,充分利用会计师事务所业务报备平台,建立健全会计师事务所日常监督台账制度,了解和掌握会计师事务所的客户分布、审计报告数量、审计意见类型、审计收费等业务情况,关注会计师事务所业务承接、现场审计、逐级复核、报告出具等重要环节的管理与控制,全面监督事务所的质量控制、执业质量、会计信息等情况。要根据日常监督所掌握的信息,确定监督检查重点。对日常监督中发现的以及媒体和公众反映的违法违规线索,要反应迅速,根据情况及时启动约谈、调查、检查等程序。对新设立、新合并的会计师事务所,要建立约见谈话和风险提示制度。要督促大中型会计师事务所设立专门的技术支持部门和质量控制部门,配备必要的专业技术力量,建立独立复核、业务质量检查与评价制度。

  专员办要严格按照《财政部关于进一步做好证券资格会计师事务所行政监督工作的通知》(财监〔2009〕6号)的要求,切实做好证券资格会计师事务所行政监督工作,及时总结经验,不断改进、完善和创新日常监督的手段和方式,提高日常监督水平。对于证券资格会计师事务所及其分所新设、合并、分立、变更、终止、跨省迁移等情况,专员办应及时掌握有关信息并上报财政部。为避免出现监督真空,新批的具有证券资格的会计师事务所总所或分所,由总所或分所机构所在地专员办纳入监督范围;跨省迁移的总所,由原负责监督的专员办进行监督;证券资格会计师事务所发生合并的,合并后的会计师事务所由负责监督存续会计师事务所的专员办进行监督。财政部将根据工作需要对监督分工做出适时调整。

  (三)加强和完善专项检查工作。原则上,专员办对所监督的证券资格会计师事务所及分所每3年要进行一次专项检查,省级财政部门对行政区域内非证券资格会计师事务所每5年要进行一次专项检查。专项检查的范围应包括会计师事务所的执业质量、质量控制、会计信息等情况。对会计师事务所执业质量的专项检查,要与会计信息质量检查有机结合,通过延伸检查适当数量审计客户的会计信息质量以验证会计师事务所的执业质量。对风险意识淡薄、人员和业务变动频繁、报告数量异常、不按规定报备、明显压价竞争、社会反映较差的会计师事务所要进行重点检查。对新设立、新合并的会计师事务所,在其设立或合并两年内应进行一次专项检查。

  专员办未按要求完成3年轮查一遍任务的,要专题报告财政部,说明原因并列出详细检查计划,确保专项检查落到实处。专员办应重点关注国有企业、上市公司、金融机构等具有重要影响以及具有较高审计风险的审计业务,建立重点企业年报分析制度,有计划、有重点、有针对性地对这些重点企业开展会计信息质量检查。对执业质量较差、分所管理不规范的,财政部可组织分所所在地专员办配合监督总所的专员办对会计师事务所开展联合检查,加大检查力度。

  (四)加大对违法违规行为的处理处罚和曝光力度。对故意出具虚假审计报告、审计程序和审计证据严重缺失、注册会计师挂名执业、内部管理混乱的会计师事务所要从严进行处理处罚,对情节恶劣、多次违规的要予以暂停执业甚至吊销执业资格。对违规情节轻微的,可以采取约谈批评、责令整改、管理建议等方式进行处理。要建立规范的案件审理和听证制度,处理处罚必须经过独立审理、专家论证程序,统一处理处罚标准,确保处理处罚公正、公平、合法。要通过公告、召开监督大会对检查发现的主要问题予以通报,加大对典型案件的宣传和曝光力度,树立监督权威,扩大社会影响。

  (五)建立会计师事务所综合分析评价和分类监督制度。要根据专项检查结果和日常监督中掌握的信息,以执业质量为核心,综合考虑业务承接、审计收费、分所管理、企业文化、管理团队、人才建设等因素,在重点评价内部质量控制制度的设计和执行、风险导向审计的控制和实施、重大错报风险的识别和应对、审计程序的完整性和合理性、审计证据的充分性和适当性、审计报告的公允性和恰当性的基础上,合理确定参数与权重,对会计师事务所进行综合分析评价,并根据评价结果对会计师事务所实施分类监督。

  三、进一步加强注册会计师行业行政监督工作的组织领导

  (一)财政部门应充分认识当前会计师事务所行政监督工作面临的形势和任务,加强领导,落实责任,科学筹划,抓出实效。财政部将进一步加强对行政监督工作的组织和指导,通过统一组织检查、培训、考核、巡视、交流等,及时掌握情况、总结经验、完善制度,不断提高行政监督工作的科学化、精细化水平。专员办和省级财政部门每年要向财政部上报年度检查计划和工作总结,专员办应按季度上报会计师事务所日常监督情况。财政部将分别对专员办和省级财政部门会计师事务所行政监督工作进行年度专项考评,考评将采取定性与定量相结合的方式,考评内容包括日常监督、专项检查、处理处罚、公告宣传等情况,考评结果在系统内通报。

  (二)财政部门要进一步协调有关各方,着力构建统一协调、运转高效的监督体系。财政部将会同工商总局、人民银行、国家税务总局等部门,研究建立企业财务报表单一来源制度,从源头上杜绝企业编制多套财务报表的问题。专员办和省级财政部门要加强沟通合作,并加强与审计、银行监督、证券监督、保险监督、国有资产管理、税务、工商管理等有关部门的沟通合作,通过联席会议、定期通报、信息共享、案件移送、联合检查等多种形式,形成监督合力。省级财政部门之间要加强沟通协作,对检查发现的非本行政区域内的会计师事务所的问题应及时通报和移送。专员办之间应实现联动监督,监督总所的专员办应发挥牵头作用,监督分所的专员办应积极配合牵头专员办做好工作,及时通报监督信息,形成的检查结论和处理意见要抄送牵头专员办。财政监督机构、会计管理机构、注册会计师协会应加强工作协调,可以联合开展检查的要开展联合检查,在财政部门内部应切实避免重复检查。

  (三)财政部门应进一步加强监督队伍建设,选拔年富力强、具有专业资格和经验的干部充实到监督岗位,在业务培训、专项经费、信息化建设等方面加大投入和保障力度。可以采取建立专家库等方式,聘用注册会计师等专业人员参与检查,提高检查的专业支持和技术水平。

  (四)财政部将进一步加强会计监督国际合作与协调,构建平等互利的监督合作机制,为我国会计师事务所“走出去”战略的实施创造条件。通过中欧财金对话机制,积极推动与欧盟的审计公共监督等效进程。通过中美战略与经济对话机制,积极协调与美国公众公司会计监督理事会的沟通协调。按照完全依赖原则,做好H股上市公司审计业务后续监督工作。


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