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广东专员办:促进地方政府债券体系发展的几点建议

  一、加速并扩大对地方政府存量债务的置换,降低地方政府负债成本 

  过去几年地方政府债务规模迅速增加的过程中,部分地方政府由于融资需求较为迫切,采取的融资方式成本较高。如在一些地区,政府承担还债义务的城市基础设施信托产品年利率甚至超过了10%,较大的债务存量下,导致了地方政府用于偿还债务利息的支出金额巨大。相对当前的其他融资渠道,地方政府债券以新发国债发行利率及市场利率为定价基准,相对来说利率较低,还债压力较小,但是目前,地方政府债券的规模在政府总体负债中的比例还较低。随着近年来经济发展速度放缓,部分地区的地方财政收入增长失速,甚至一些地区一般公共预算收入产生了负增长,政府的支出压力巨大。增加和提高对政府存量债务置换的规模及速度,以地方债券替换其他债务,提高地方政府债券在地方政府总体负债中的比例,可以极大降低地方政府的偿债负担,有效缓解政府支出压力,逐步消除地方政府“隐性负债”。 

  二、进一步规范地方政府债券支出范围,强化募集资金支出的公益属性 

  从地方政府债券募集资金的用途上来看,债券募集资金一般用于公共基础设施建设。财政部发布的地方政府一般债券预算管理办法中,对募集资金的使用并没有非常详细的使用范围规定;国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)中,也仅大致明确了举债资金“只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出”。一般来看,地方政府往往是用于支持棚户区改造等保障性安居工程建设、市政道路建设、城市地下管网建设、公共卫生设施建设等项目,这些项目都有效促进了地方公共服务水平的提高。但是,也有部分地方政府将募集的资金用于一些非民生及非公益性支出,建设一些政绩工程,对于这类支出,既不利于增加群众的福祉,也无益于地方经济的长远发展和收入的增长,长期必然损害整个地方债券体系的运行。因此,宜从更高的层级,对地方债券募集资金的使用加以细化和明确,确保资金投向的公益属性,避免资金使用的无序和浪费。 

  三、加强对地方政府债券募集资金投向的绩效考核,提高募集资金支出效率 

  随着财税体制改革的推进,财政资金的绩效考核已经逐步推开,并取得了较好的效果,对提高财政资金的使用效益发挥了积极作用。但是,对地方政府债券募集资金投向的绩效考核并没有单独开展,要切实提高债券募集资金的使用效率,使其在促进地方经济发展中切实发挥有效作用,各级政府必须强化对下级政府债券募集资金投向的绩效考核。由于债券募集资金不同于一般公共财政资金,其具有较高的直接显性成本,因此,对其进行的绩效考核应单独开展,设置专门的考核指标,在考核体系中充分考量资金使用成本等因素,使绩效考核更具有全面性。同时,在今后年度债券额度的分配中,应提高对考核成果的利用率,将当年考核结果和来年的债券额度分配结合起来,激励各级政府提高债券募集资金的使用绩效。  

  四、推进利益相关方对地方政府整体债务情况的监督,实现地方政府债务的“阳光化” 

  促进地方政府债券体系的发展和完善,首先要彻底消除产生地方政府各类不合规“隐性债务”的基础,清理地方政府债务融资的入口,加强对地方政府整体债务水平的监督,确保地方政府债务规模的合理和可控。2013年,中组部下发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,明确地方债务水平成为地方主要领导政绩考核重要指标之一,这为地方政府债务的监管奠定了制度基础;同时,新《预算法》颁布实施后,地方政府需公开发布年度政府综合财务报告,报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性,这为地方债务的监督奠定了技术基础。过去,政府在年度工作报告中仅仅将当年财政收支情况向人大报告,本级人大及社会公众由于缺乏对地方政府债务水平的了解,无法对一些潜在风险进行监督和约束。地方政府在缺乏监督的情况下,可能会违规举债,这既不利于地方政府债券体系的成长,也给地方经济发展埋下隐患。今后,应当加大对政府综合财务报告制度的宣传,使社会公众了解其作用,并对各级人大代表开展相关培训,使其能够读懂“报告”。最终,使各利益相关方可以充分了解政府整体负债情况,有效对政府债务进行监督,消除政府其它不合规的负债行为,使政府债券成为地方政府的主要融资渠道,实现地方政府债务的“阳光化”。 


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