子网首页 专员办概况 主要职责 政策法规 通知通告 工作动态 监管事项
当前位置: 首页>栏目导航>调查研究
广东专员办:关于政府会计监督定位问题的探讨

  会计监督的定位涉及到我国会计理论研究、实务发展和会计学科构成等重大问题,值得深入研究和探索。就笔者的认识,会计监督定位至少包含两个方面:一是理论方面;二是实践方面。

  一、会计监督的理论定位——维护财经秩序,保护产权主体利益的重要手段

  一般认为,会计的基本职能包括会计核算和会计监督两大部分。会计核算是对客观经济活动的表述和价值数量上的确定。从产权视角看,是确认产权关系,反映产权结构变化的重要方式。会计监督是对经济活动的合法性、真实性和有效性所进行的督察、督促,落实法规应依法办理的业务内容,是对会计核算确认的再认定,是一种检查评价测量等以确认和维护产权主体利益的重要手段。

  美国著名会计学家瓦茨与齐默尔曼(Watts. and Zimmerman,1983)指出:“会计和审计都是产权结构变化的产物,是为监督企业契约签订和执行而产生的。会计的发展与产权经济问题的发展关系既密切而又历时久远,可以讲无论是产权经济对会计的影响,还是会计对产权经济的贡献都是与生俱来的。”市场经济是产权经济。现代经济本质上是产权{包括占有权、支配权、收益权和处置权}利益相关者之间相互缔约形成的合作收益大于合作成本的产权契约联结体(张荣武,2009)。随着现实经济环境中不确定性和风险的增加,缔约各方之间存在信息不对称和复杂利益博弈关系,代理冲突无法避免。有关研究表明,契约需求、股东诉讼、税收和会计制度,以及政策管制和管理层与股东之间、大股东与中小股东之间的代理问题等等使产权主体利益保护变得异常复杂和艰巨!不论是公有产权还是私有产权,也不论是强势产权还是弱势产权,都应该得到平等、有效的保护。所谓产权保护,就是使自己或他人受损或受益的权力(德姆塞茨,1967)得到保护,是享有财富的收益并且同时承担与这一收益相关的成本的自由或者所获得的认可(斯维托尔·平乔维其,1999),等等。这一切都依赖于会计界定产权和保护产权(伍中信,1998)。

  从会计本质来讲,无论是杨纪琬教授和阎达五教授提出的“会计管理活动论”,还是葛家澍教授和余绪缨教授主张的“会计信息系统论”,抑或是杨时展教授和郭道扬教授首创的“会计控制系统论”,尽管各自考虑角度不同,但都与产权保护密切关联。换言之,会计管理活动论的核心是价值管理,而价值管理的内核实产权管理;会计信息系统论认为会计是一个提供财务信息为主的经济信息系统,虽然更强调技术性,但也重视会计的社会性,这必然涉及到产权问题;会计控制系统论的核心是受托责任,直接触及并深刻体现出产权思想。美国耶鲁大学夏思·桑德教授1997年出版的《会计与控制理论》一书认为“从微观角度看,会计保证组织契约的实施和推行,就整体而言,会计对产权的界定和保护是微观层次的、基础性的,而法律对产权的界定和保护却是宏观层次的、总括性的,会计监督正是利用法律依据从微观、技术、基础性层面向宏观、整体上维护秩序和实施全方位、全过程产权利益的保护,从而实现会计监督的职能和使命。

  因此,会计监督定位,首先要解决会计监督“是什么”和“为什么”的问题,这里面包括保护谁(客体,即产权主体利益),怎样保护(构建会计监督体系和运用怎样的监督方式方法),由谁来保护(主体,即会计人员、政府部门、社会中介),保护的标准(会计监督质量评价标准),等等。这些问题便构成了会计监督理论和实践研究和探索的重要课题。

  二、政府会计监督的实践定位——以财政部门为主导相互协调、联合监管、共同治理

  1.政府会计监督地位。

  我国会计监督工作经历了十多年发展,已形成单位内部会计监督、社会中介会计监督和政府会计监督“三位一体”的会计监督体系。单位内部会计监督是单位内部会计机构、会计人员的自我监督,属于组织的自我约束行为,具有自律性的特点;社会中介会计监督是会计师事务所等受单位委托进行审计并作出客观评价的一种监督,具有鉴证性的特点;政府会计监督是政府职能部门代表国家,依据法规进行的监督,具有权威性特点。在整个会计监督体系中,单位内部会计监督是基础,没有一个健全的组织内部会计监督,外部会计监督必将难以顺利地实行目标;若缺乏强有力的外部会计监督,单位内部会计监督最终将流于形式而无法取得积极效果。政府会计监督既要对单位内部会计监督提供指导、支持和服务,同时又要对其运作情况进行监督,它在会计监督体系中处于统领全局的地位。

  2.政府会计监督主体。

  政府会计监督依据的是国家法律法规和政府部门的职责权限,目的是保证会计工作的进行,提高会计信息质量,维护社会公众利益。按照《会计法》规定,国务院财政部门主管全国的会计工作,县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作,因此政府会计监督主体是财政部门及其派出机构。但由于会计资料作为一项社会性资源,存在于社会经济的各个领域,其他有关政府部门在对特定对象、特定目标进行监督检查时,也会涉及到对会计资料的监督检查。目前,我国还有审计、税务、人民银行、证券监管和保险监管五个政府部门同时进行会计监督,这些部门从不同的方面参与会计监督管理,其监管的侧重点各有不同。审计部门会计监督目标是国有金融机构和企业事业组织的财务收支;税务部门会计监督目标是纳税人税款缴纳情况;国务院证券管理机构会计监督目标是履行证券管理职能,规范证券发行和交易行为;人民银行会计监督目标是对金融机构及其业务实施监督管理;国务院保险管理机构会计监督目标是管理全国保险市场,维护保险业的合法、稳健运行。在政府会计监督体系内,财政部门会计监督是主导,其他有关部门根据各自的职责从专门或行业的角度对有关单位的会计行为、会计工作和会计资料实施监督,具有专业性和针对性强的特点。

  财政部门为主导依法开展会计监督是《会计法》和《注册会计师法》明确赋予的。财政部门依据《会计法》、《注册会计师法》开展的企业会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查,对于规范企业会计核算和会计师事务所执业,促使企业和事务所向外提供会计信息的真实、客观和完整,维护社会主义市场经济秩序都有极其重要的意义。以财政部门为主导依法开展会计监督是财政部门本身职责所决定的。财政部门作为具体负责财政资金分配以及财政资源配置的部门,是各级政府综合管理财政收支、制定财政政策、实施财政监督、参与国民经济宏观调控的职能部门。而会计监督是财政监督的重要组成部分,不可或缺。另外从财政部门主管全国会计工作的角度来看,既是会计相关法规规章的制定者,又是执行会计法规规章的监督者,天然具有会计政策、企业和事务所相关信息上的优势。财政部门凭借所占有的信息优势,对企业和事务所进行会计监督具有低成本的优势,这也决定了要以财政部门为主导依法开展监督工作。

  以财政部门为主导依法开展会计监督是我国特色社会主义市场经济的现实选择。1993年以“两则”、“两制”为基础的会计制度体系建立,财政部门对国有企业年度财务会计决算和重大财务会计事项实施审查审批职能。2002年10月以后,财政部从中注协收回注册会计师行业行政监管职能,并将会计师事务所执业质量检查与会计信息质量检查紧密结合,探索以会计师事务所为检查起点延伸检查被审计单位的监管模式。2005年起,在驻各地专员办进行检查的基础上,由财政部统一组织地方财政部门开展会计信息质量检查,会计信息质量检查的覆盖面进一步扩大,初步形成了专员办主要检查中央企业、大型国有企业集团、上市公司和证券资格会计师事务所,地方财政主要检查本地国有企业、行政事业单位及中小会计师事务所的格局分工。2009年财政部下发《关于进一步做好证券资格会计师事务所行政监督工作的通知》,明确财政部驻各地专员办对证券资格会计师事务所的监督职责,专员办和地方财政部门对于注册计师行业的监管权责进一步细化。当前,随着我国特色社会主义市场经济的深入发展和不断成熟,政府职能也由全能政府向有限政府、由管制型政府向服务性政府转变,以财政部门为主导的会计监督也由此进一步得到了巩固和强化。

  在实践中,会计监督以财政部门为主导,重视发挥审计、税务、人民银行、证券监督、保险监督、会计师事务所等中介机构以及社会群众监督的作用,充分体现相互补充、相互促进、相互合作的关系,在职能有所侧重、体现各自优势的基础上,走相互协调、联合监管、共同治理的有中国特色的会计监督之路。

  3.财政部门会计监督重点和范围。

   财政部门组织实施的会计监督活动,主要包括开展会计信息质量检查和注册会计师行业行政监督两个方面。会计信息质量检查内容主要包括会计基础工作、会计核算行为、单位内部控制、信息披露情况以及与会计信息直接有关的财务管理、纳税情况等。会计师事务所行政监督工作主要包括日常监督和专项检查。日常监督目的在于实时监控和预警防范,是对会计师事务所资格条件、内部管理、质量控制和执业情况等进行日常性的跟踪和分析,防范和抑制会计师事务所违法违规行为,促使会计师事务所自觉提高风险意识和质量意识,提升执业质量。专项检查是以执业质量为重点,检查的内容包括被检查事务所是否依据质量控制准则建立控制政策与程序,设计是否适当,是否得到执行,运行是否有效;在执行具体审计业务过程中是否遵循执业准则,包括重要程序是否实施及实施是否到位,是否获取充分、适当的证据,得出的结论是否恰当。

  三、改进政府会计监督的对策

  1.加强会计监督的理论研究,包括依据、框架、体系、规划机制及重点选题。

  理论来源于实践,又指导和推动实践不断向前发展。会计监督也不能例外。尤其是注册会计师行业行政监管,注册会计师执业质量检查工作起步较晚,如何进一步强化这方面会计监督工作的思路与方法仍然处于探索前行阶段。需要结合实际、借鉴国外经验深入进行理论研究。还有伴随我国社会主义市场经济向更高层次、更深领域发展,会计监督工作的方式方法和手段必须与时俱进地加以改进和完善,才能更充分、有效地发挥会计监督的作用。这一切都需要从会计监督的依据、框架、体系等多个方面深入、系统地进行理论研究和总结提升。

  2.进一步树立财政部门在会计监督方面的主导地位。

  财政部门作为我国会计工作的行政管理机关,在宏观会计监管方面负有领导职责。但由于在会计监管方面缺乏比较明确的思路,会计监督力量不够,财政部门的主导地位未确立,加上其他政府部门在企业监管上职责重复,实务中各自为政,政府会计监督并未走入规范化轨道。因此,必须进一步树立财政部门在会计监管和注册会计师行业行政监管方面的主导地位,将会计监督作为财政部门全面履行宏观调控、市场监管、公共服务等政府职能的重要抓手,形成覆盖全面、运转协调、规范高效的会计监督体系,在保障财税政策执行、促进经济结构转型、服务保障民生、深化改革开放等方面发挥更加积极的作用。同时,积极牵头协调审计、税务、人民银行、证券监督、保险监督等职能部门,加强沟通协作,共同构建互有分工、相互协作、运转协调的会计监管体系,包括协商制定会计监督年度计划、明确主要负责机构及分工等,以解决重复监管问题。

  3.突出财政部门会计监督重点。

  一是规范和指导单位内部会计控制系统的构建,保证会计信息的真实性。二是强化注册会计师行业监管。包括:提高从事审计业务会计师事务所准入门槛,提升注册会计师行业整体水平;规范事务所内部治理及质量控制,督促事务所成为有机整体;加强对会计师事务所的监管,提高注册会计师的执业质量和水平,实现对被审计单位的再监督。三是突出以关系国计民生,与政府管理联系紧密,社会高度关注为监管重点领域。以会计信息真实性和透明度为切入点,及时反映宏观经济运行和财税管理方面的新动向、新问题,有效发挥对财政管理改革的促进保障作用。

  4.创新政府会计监督机制手段。

  一是根据财政监督工作的整体思路和要求,统筹规划、系统设计,进一步拓展职能手段,明确工作重点,与收入、支出、金融、综合监管等监督业务紧密结合,整合监管资源,提高监管成效。二是集中力量加强对重点行业、重点企业的监督检查,切实提升监督成效。三是综合利用会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查两种手段,健全完善重点检查和日常监管两种方式,通过信息监测分析、约谈、走访、召开座谈会、综合评价、分类监管、布置自查、巡查等多种方式实施全面监督。积极探索财政主导、媒体介入、社会监督、结果公告的方法,加大对检查情况的通报和公告力度,加大对会计师事务所的约谈问询和违纪违法惩处力度,采取全国统一布置、结果统一通报的办法,努力形成规模效应、震动效应,以点带面,力朔会计监督品牌。四是构建会计信息质量评价体系及操作研究。可以参考信用评级机构的成熟思路和实际做法,研究制度反映会计信息质量的定量、定性指标,在反映资产、负债、收入、费用、所有者权益等绝对指标信息的基础上,增设相对数指标,逐步建立完善会计信息质量评价指标体系,将深奥、晦涩难懂的会计语言“翻译”成直观、简介的指标体系,这样就类似信用评级、卫生评级指标,不同的企业将因会计信息质量的高低而获得相应实时、动态的标示。如A类会计信息质量企业反映的就是该企业会计信息真实、客观和完整,C类反映该企业会计信息基本失真,在各类中还可细分,这样的操作方式就比较清晰明了,易看易懂。

  5.大力推进政府会计监督信息化建设。

  经济发展对政府会计监督工作提出了更高的要求,面对日益复杂的监督环境,信息化建设将成为政府会计监督工作中不可或缺的重要力量。一是搭建社会公共信息平台,为政府会计监督部门提供单一来源的企业财务报表体系,实现对监督对象相关资料的电子化查询。二是建立监管信息网络平台,实现政府会计监督部门信息共享。三是加大会计检查软件在政府会计监督工作中的广泛应用,提高检查工作效率。

  


附件下载:
  】 【打印此页】 【关闭窗口

关于我们 -- 网站地图 -- 网站声明 -- 常见问题 -- 联系我们 -- 网站评议
  版权所有:中华人民共和国财政部 地 址:北京市西城区三里河南三巷3号
  网站管理:财政部办公厅 电子邮箱:webmaster@mof.gov.cn
  技术支持:财政部信息网络中心 电话:010-68551114
  京ICP备05002860号